นักวิชาการแนะได้เวลาแก้ปัญหารวยกระจุก จนกระจาย ด้วยเครื่องมือทางภาษี

ดร.สุทธิกร กิ่งแก้ว ที่ปรึกษาสำนักวิจัย มหาวิทยาลัยเกษมบัณฑิต เปิดเผยถึงกรณีที่ นายจุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง ได้มอบนโยบายให้กับกรมสรรพสามิต กรมศุลกากร และกรมสรรพากร ดำเนินการจัดเก็บภาษีอย่างมีประสิทธิภาพว่า ถือเป็นสัญญาณที่ดีที่ฝ่ายการเมืองจะได้เริ่มเข้ามาให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการรายได้ให้มีประสิทธิภาพ

แต่ยังมีหลายประเด็นที่น่าสนใจต้องพิจารณา จากการให้สัมภาษณ์ของ รมช.คลัง เช่น ปัญหารายได้ภาษียาสูบในช่วงหลายปีที่ผ่านมา กำลังถูกแรงกดดันเพิ่มขึ้น จากปัญหาโครงสร้างภาษียาสูบเอง และปัญหาสินค้าเถื่อนไม่เสียภาษีทั้งบุหรี่เถื่อนและบุหรี่ไฟฟ้า

โดยก่อนหน้านี้ นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี ได้มีการสั่งการให้ดำเนินการปราบปรามอย่างจริงจังอยู่แล้ว แต่ก็เป็นที่น่าสังเกตว่ารายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบลดลงจนอาจเรียกได้ว่าเข้าขั้นวิกฤติ ล่าสุดรายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบในเดือนเมษายน 2567 จัดเก็บได้เพียง 2,792 ล้านบาท ต่ำกว่าช่วงเดียวกันของปีก่อนถึง 36% และในช่วง 7 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2567 จัดเก็บได้ 29,637 ล้านบาท ต่ำกว่าช่วงเดียวกันของปีก่อนถึง 15% ทั้งที่ไม่มีการปรับขึ้นภาษีในปีงบประมาณปัจจุบันแต่อย่างใด

ดร.สุทธิกร กล่าวว่า ขณะเดียวกันการยาสูบแห่งประเทศไทย เกษตรกรชาวไร่ยาสูบ และผู้ค้ายาสูบ กำลังได้รับความเดือดร้อนจากปัญหาโครงสร้างภาษียาสูบและปัญหาสินค้าเถื่อน ได้มีการเดินทางเข้ายื่นเรื่องร้องเรียนปัญหาดังกล่าว ต่อรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลังไป เมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม ที่ผ่านมา ซึ่งตนมองว่าปัญหาภาษียาสูบและผลกระทบที่เกิดขึ้น จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขใน 2 มิติ คือ

1. การปราบปรามสินค้าเถื่อน ซึ่งก็ต้องยอมรับว่า ได้เห็นรายงานข่าวการจับกุมทั้งบุหรี่เถื่อนและบุหรี่ไฟฟ้าแทบทุกวันอยู่แล้ว ปัญหาในส่วนนี้จึงน่าจะไม่ได้อยู่ที่การขาดการจับกุม แต่อาจอยู่ที่การสืบหาตัวการใหญ่และนำตัวมาลงโทษให้ได้มากกว่าการจับปลาซิวปลาสร้อย และมุ่งเน้นที่ประเทศต้นทางที่เป็นแหล่งกำเนิดของสินค้าเถื่อนเหล่านี้

2. การปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบ ซึ่งแม้ว่านายจุลพันธ์จะให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนว่าเป็นเรื่องที่ซับซ้อนไม่สามารถหาข้อสรุปได้โดยง่ายนั้น แต่ตนเองเห็นว่าในความเป็นจริงแล้วเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องซับซ้อนเลย และกรมสรรพสามิตเองก็ได้ทำการศึกษาเรื่องนี้อย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้ องค์กรระหว่างประเทศ ทั้งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ธนาคารโลก และองค์การอนามัยโลก ล้วนแล้วแต่มีคำแนะนำเรื่องแนวทางโครงสร้างภาษียาสูบที่เหมาะสม ซึ่งประเทศต่างๆ สามารถหยิบมาใช้เป็นแนวทางพิจารณาสำหรับประเทศของตนได้

ทั้งนี้ ในฐานนะนักวิชาการขอนำคำแนะนำเรื่องโครงสร้างภาษียาสูบจากรายงานเรื่อง Health Tax in Laos PDR โดยธนาคารโลก ที่เผยแพร่เมื่อกุมภาพันธ์ 2567 ซึ่งเป็นรายงานที่ว่าด้วยการปฏิรูปภาษีบาปใน สปป.ลาว มาเป็นแนวทางในการปรับโครงสร้างในประเทศไทย ใน 2 ประเด็นหลัก ดังนี้

สำหรับประเด็นที่ 1. การเก็บภาษีตามปริมาณ มีข้อดีมากกว่าการเก็บภาษีตามมูลค่า เพราะภาษีตามปริมาณเป็นตัวสะท้อนผลกระทบจากการบริโภคยาสูบได้ดีกว่าภาษีตามมูลค่า โดยผลกระทบจากการบริโภคยาสูบมีความสัมพันธ์กับปริมาณที่บริโภค แต่ไม่มีความสัมพันธ์กับราคาของบุหรี่ที่บริโภคนั่นเอง

นอกจากนี้ ภาษีตามมูลค่ายังจูงใจให้ผู้ประกอบการลดราคาบุหรี่เพื่อหวังจะลดภาษีตามมูลค่า ดังนั้นรายได้ภาษีตามมูลค่าจึงคาดการณ์ได้ยากกว่ารายได้ภาษีตามปริมาณ และการเก็บภาษีตามมูลค่าอาจจะส่งสัญญาณที่ผิดว่ารัฐกำหนดให้มีการเก็บภาษีน้อยสำหรับบุหรี่ราคาถูกไว้สำหรับผู้มีรายได้น้อย เหมือนเป็นการกำหนดให้ราคาบุหรี่เหล่านี้ถูก เพื่อให้คนกลุ่มนี้ซื้อบริโภคได้ในปริมาณมากหรือไม่

ส่วนประเด็นที่ 2 การเก็บภาษีตามปริมาณในอัตราเดียว (ไม่มีเทียร์) ถือเป็นแนวทางที่ดีที่สุด (Best Practice) และในกรณีที่ใช้ระบบภาษีแบบผสม (คือเก็บภาษีทั้งตามปริมาณและตามมูลค่าไปพร้อมกัน) ควรให้น้ำหนักกับภาษีตามปริมาณมากกว่า

ทั้งนี้ จากฐานข้อมูล Global Health Observatory ขององค์การอนามัยโลก พบว่าในปี ค.ศ. 2022 มีประเทศที่เก็บภาษีบุหรี่แบบอัตราเดียว (ไม่มีเทียร์) 148 ประเทศ เพิ่มขึ้นจาก 138 ประเทศในปี 2020

นอกจากนี้ ในปี 2022 มีประเทศที่เก็บภาษีบุหรี่ตามปริมาณหรือเก็บภาษีระบบผสมที่ให้น้ำหนักกับภาษีตามปริมาณมากกว่า รวม 108 ประเทศ เพิ่มจาก 103 ในปี 2020 เห็นได้ว่าแนวปฏิบัติสากลในประเทศส่วนใหญ่ในโลก ล้วนเป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกัน

สำหรับประเทศไทยนั้น ภาษีสรรพสามิตสินค้าบางประเภทได้เริ่มปรับเปลี่ยนไปในแนวทางที่จะลดเทียร์ด้วยเช่นเดียวกัน โดยในช่วงต้นปี 2567 กรมสรรพสามิตได้ปรับลดอัตราภาษีไวน์ให้เป็นอัตราเดียว จากเดิมเก็บภาษีตามมูลค่า ราคาขายปลีกแนะนำเกิน 1,000 บาท ที่ 10% และราคาขายปลีกแนะนำไม่เกิน 1,000 บาท ที่ 0% ปรับเป็นจัดเก็บอัตราเดียวที่ 5% และปรับลดอัตราภาษีตามปริมาณแอลกอฮอล์ จาก 1,500 บาทต่อลิตร ที่ 100 ดีกรี เหลือแค่ 1,000 บาท ซึ่งเป็นตัวอย่างการเริ่มต้นที่จะลดการเก็บภาษีหลายเทียร์ และเชื่อว่านโยบายการลดภาษีให้เหมาะสมจะช่วยลดการบริโภคไวน์หนีภาษี และเพิ่มรายได้จากภาษีไวน์

อย่างไรก็ตาม หากหันมามองดูโครงสร้างยาสูบในประเทศไทย บุหรี่เสียภาษีในระบบผสม ทั้งภาษีตามปริมาณและภาษีตามมูลค่า แต่แบ่งอัตราเป็น 2 เทียร์ตามราคา ถ้าราคาขายปลีกแนะนำเกินซองละ 72 บาท จ่ายภาษีในอัตราแพงกว่าคือมวนละ 1.25 บาท บวกกับ 42% ของราคาขายปลีกแนะนำ

แต่ถ้าราคาขายปลีกแนะนำไม่เกิน 72 บาท จ่ายภาษีในอัตราถูกกว่าคือมวนละ 1.25 บาท บวกกับ 25% ของราคาขายปลีกแนะนำ ซึ่งหากพิจารณาบุหรี่ส่วนใหญ่ในประเทศไทย ราคาไม่เกินซองละ 72 บาท จะมีสัดส่วนของภาษีตามปริมาณ หรือ 25 บาท มากกว่าภาษีตามมูลค่า หรือประมาณ 15-17 บาท ซึ่งถือว่าเป็นไปตามแนวทาง Best Practice แต่จุดที่ยังด้อยอยู่คือการที่แบ่งอัตราภาษีออกเป็น 2 เทียร์ตามช่วงราคา ซึ่งเป็นสิ่งที่หลายภาคส่วนได้ออกมาเสนอแนะให้ยกเลิกเทียร์มาหลายครั้ง

รวมถึงสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเองก็ได้เคยทำการศึกษาเพื่อพัฒนาโครงสร้างภาษียาสูบที่เหมาะสม เมื่อปี 2564 โดยเสนอให้ยกเลิกโครงสร้างภาษีแบบ 2 เทียร์ และให้ใช้ภาษีอัตราเดียวแทน เนื่องจากการมีหลายเทียร์นั้น นอกจากจะทำให้ผู้บริโภคหันไปซื้อสินค้าที่ถูกกว่าหรือสินค้าเถื่อนแล้ว การบริโภคสินค้ายาสูบกลับไม่ได้ลดลง และไม่ได้ทำให้รัฐบรรลุเป้าหมายในด้านสุขภาพแต่อย่างใด เรียกว่ารัฐมีแต่เสียทั้งขึ้นทั้งล่อง

เมื่อพิจารณากันอย่างแท้จริงแล้ว ภาษีสรรพสามิตที่ควรจะปรับให้ทันสมัยนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของปัญหาโครงสร้างของประเทศอย่างหนึ่งเท่านั้น แต่หากพิจารณาเชิงลึกแล้ว โครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทยยังไม่เป็นธรรม โดยภาพสะท้อนอย่างหนึ่งคือการมีเศรษฐีระดับพันล้านเหรียญมากกว่าประเทศเกาหลีใต้และญี่ปุ่น ขณะที่ภาพรวมประชากรของประเทศไทยมีรายได้ต่อหัวต่ำกว่าเป็นสิบเท่า ซึ่งแสดงถึงการกระจายรายได้ที่ยังเหลื่อมล้ำสูงมาก หรือพูดภาษาง่ายๆ ว่า รวยกระจุก จนกระจาย

ทั้งนี้ หากมีการปล่อยให้โครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมยังคงมีอยู่และคาราคาซังแบบนี้ต่อไปนั้น จะส่งผลให้ธุรกิจขนาดเล็กเริ่มมีที่ยืนลำบากขึ้น ซึ่งจะเห็นได้ว่าธุรกิจขนาดเล็กจำนวนมากเริ่มมีการปิดตัวลงไป และมูลค่าของตึกแถวที่เป็นที่ตั้งของธุรกิจเหล่านี้แทบไม่ปรับเพิ่มขึ้นเลย นอกจากการเปลี่ยนแปลงของรูปแบบของธุรกิจแล้ว โครงสร้างภาคการเงินที่ไม่เอื้อกับธุรกิจขนาดเล็กยังมีส่วนซ้ำเติมปัญหาอีกด้วย

ดร.สุทธิกร กล่าวอีกว่า ก่อนหน้านี้ผมเคยสัมภาษณ์ผู้บริหารบริษัทใหญ่ พบว่า หลายรายสามารถขอกู้เงินธนาคารได้ในอัตราที่ต่ำอย่างมาก หรือประมาณร้อยละ 2-3 ต่อปี ในขณะที่ผู้ประกอบการทั่วไปต้องกู้ในอัตราที่สูงถึงประมาณร้อยละ 8 – 12 ต่อปี ซึ่งเข้าใจได้ถึงเหตุผลว่าธนาคารย่อมกำหนดอัตราดอกเบี้ยตามความเสี่ยงของผู้กู้ เมื่อภาคการเงินไม่สามารถจะเข้ามามีส่วนช่วยในการสร้างความเป็นธรรมในภาคธุรกิจได้ ภาครัฐก็ยังสามารถใช้มาตรการทางภาษีมาเป็นเครื่องมือพัฒนาโครงสร้างทางเศรษฐกิจได้

ตัวอย่างเช่น ปัจจุบันรูปแบบอสังหาริมทรัพย์อย่างตึกแถวนั้นกำลังจะกลายเป็นรูปแบบที่ล้าหลัง ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของธุรกิจ โดยเฉพาะในเรื่องที่ไม่มีพื้นที่จอดรถ ผู้บริโภคจึงไปซื้อสินค้าและบริการ หรือทานอาหารในห้างขนาดใหญ่ ซึ่งไทยเรามีนายทุนเพียงไม่กี่รายที่เป็นเจ้าของห้างเหล่านี้ เมื่อรูปแบบธุรกิจในตึกแถวไม่สามารถอยู่ได้ ธุรกิจเหล่านี้ จึงต้องเช่าพื้นที่ห้างเพื่อดำเนินธุรกิจต่อไปได้ ทำให้รายได้และกำไรหลายส่วนตกไปอยู่ในมือนายทุนรายใหญ่

ทั้งนี้ในความเป็นจริงแล้ว รัฐสามารถใช้มาตรการทางภาษี เพื่อจูงใจให้เจ้าของตึกแถวบางส่วนเปลี่ยนพื้นที่ตึกแถว เป็นอาคารจอดรถแบบอัตโนมัติอย่างที่เห็นกันแพร่หลายในต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่น มาตรการทางภาษีนี้ จะเหมือนในสมัยที่ไทยขาดแคลนสถาบันการศึกษา ภาครัฐจึงยกเว้นภาษีสำหรับโรงเรียนและมหาวิทยาลัย ทำให้เกิดโรงเรียนและมหาวิทยาลัยเอกชนจำนวนมาก เพียงพอที่จะสนองตอบต่อโครงสร้างประชากรที่มีประชากรวัยเรียนจำนวนมาก

นอกจากนี้ ปัจจุบันประเทศไทยยังขาดแคลนแรงงาน และใน 30 ปีข้างหน้าประชากรจะลดลงจาก 70 ล้านคน เหลือเพียง 50 ล้านคน ซึ่งรัฐสามารถใช้มาตรการภาษีเข้ามากระตุ้นให้ภาคธุรกิจ โดยเฉพาะธุรกิจขนาดเล็ก ให้ปรับไปใช้ระบบการผลิตแบบอัตโนมัติ แทนที่แรงงานที่กำลังจะหายไปได้

ทั้งหมดนี้ จะเห็นได้ว่านวัตกรรมทางภาษีนั้นสามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือหนึ่งในการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจได้ และทำได้ดีกว่ามาตรการทางการเงินที่รัฐบาลพยายามกดดันธนาคารแห่งประเทศไทยให้ลดดอกเบี้ย ซึ่งต่อให้ลดดอกเบี้ยก็ไม่สามารถช่วยให้ธนาคารปล่อยสินเชื่อให้กับผู้ประกอบการรายเล็กในอัตราเดียวกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีความเสี่ยงต่ำกว่ามากได้

ท้ายที่สุดผลประโยชน์จากดอกเบี้ยที่ลดลงอาจจะไปตกอยู่กับผู้กู้รายใหญ่เป็นหลัก แต่มาตรการทางภาษีนั้นรัฐสามารถกำหนดเฉพาะเจาะจงลงไปอย่างชัดเจนได้ถึงขนาดของธุรกิจ รูปแบบธุรกิจ หรือการใช้จ่ายลงทุนประเภทไหน ที่จะได้รับประโยชน์จากมาตรการทางภาษีนั้นๆ

อย่างไรก็ตาม หากต้องการจะแก้ปัญหาอย่างจริงจัง ภาครัฐสามารถใช้การปรับโครงสร้างภาษีให้ทันสมัย เพื่อขับเคลื่อนการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจไทย ไม่เช่นนั้นหากปล่อยไปแบบไร้จุดหมายปลายทาง ก็จะทำให้ปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศไทยทวีความรุนแรงมากขึ้น จนเราอาจจะไม่สามารถแข่งกับเพื่อนบ้านในภูมิภาคได้

ทั้งนี้ เหมือนที่ผมได้เคยตั้งชื่อสถานการณ์เศรษฐกิจแบบนี้ว่าเศรษฐกิจต้มกบ หรือการที่เศรษฐกิจของประเทศเราจะค่อยๆ ตายไปอย่างช้าๆ สูญเสียความสามารถทางการแข่งขัน โดยที่เราไม่รู้ตัวและเมื่อรู้ตัวก็สายเกินไปที่จะแก้ไขแล้ว