นักวิชาการชี้ ไทยสอบตกดัชนีภาษีบุหรี่โลก แนะภาครัฐเร่งศึกษาผลได้ผลเสีย

รองศาสตราจารย์ ดร. ภัทรกิตติ์ เนตินิยม หัวหน้าภาควิชาการเงิน คณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ กล่าวว่า ตามที่มีข่าวว่ากระทรวงการคลังอยู่ระหว่างการหารือเรื่องนโยบายการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบ โดยล่าสุดอธิบดีกรมสรรพสามิตเปิดเผยว่ากำลังพิจารณาข้อเสนอหลายแนวทาง ทั้งแนวทางสากลที่เก็บภาษีแบบอัตราเดียว และแนวทาง 3 อัตรานั้น จึงมีความเป็นไปได้ว่าการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบในรอบนี้อาจจะสร้างวิกฤติหรือสร้างโอกาสก็ได้ ขึ้นอยู่ว่าจะเลือกโครงสร้างภาษีแบบใด

อย่างไรก็ตาม ภาษียาสูบสร้างรายได้ให้กับกรมสรรพสามิตเป็นอันดับที่ 5 แต่นับวันกลับมีการจัดเก็บได้ลดลงเรื่อยๆ นับตั้งแต่เปลี่ยนจากโครงสร้างภาษีอัตราเดียว มาเป็นโครงสร้าง 2 อัตราในระบบภาษีแบบผสมในปี 2560 ปัจจุบันกรมสรรพสามิตใช้โครงสร้างการเก็บภาษียาสูบแบบผสม กล่าวคือ เก็บภาษีตามปริมาณอัตรา 1.25 บาท ต่อมวน หรือ 25 บาทต่อซอง และเก็บภาษีตามมูลค่า 2 อัตรา สำหรับบุหรี่ราคาถูกและราคาแพง โดยบุหรี่ที่มีราคาขายปลีกแนะนำเท่ากับหรือน้อยกว่า 72 บาท คิดภาษีตามมูลค่าในอัตราร้อยละ 25 ของราคาขายปลีกแนะนำ แต่หากราคาขายปลีกแนะนำเกินกว่า 72 บาท จะคิดภาษีที่อัตราร้อยละ 42 ของราคาขายปลีกแนะนำ

ทั้งนี้ นโยบายภาษียาสูบถือเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการควบคุมการสูบบุหรี่ ช่วยลดค่าใช้จ่ายทางด้านสาธารณสุข รวมทั้งสร้างรายได้ให้ภาครัฐปีละหลายหมื่นล้านบาท รัฐบาลโดยเฉพาะกระทรวงการคลังจึงควรให้ความสำคัญกับการกำหนดโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เหมาะสม โดยสร้างความสมดุลระหว่าง 3 วัตถุประสงค์หลักของการดำเนินนโยบายภาษียาสูบคือ ควบคุมการสูบบุหรี่ สร้างรายได้ภาครัฐ โดยไม่เกิดผลกระทบต่อผู้ประกอบการมากจนเกินไป

อย่างไรก็ดี ในช่วง 7 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้มีการให้ความสำคัญกับการปกป้องผู้ประกอบการในประเทศจนส่งผลให้โครงสร้างภาษียาสูบนั้นบิดเบือน มีการแบ่งขั้นอัตราตามราคาของบุหรี่ ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ว่าบุหรี่จะถูกหรือแพงแต่ก็มีอันตรายไม่ต่างกัน การเก็บภาษีหลายอัตรานั้นจึงไม่เหมาะสม ไม่เป็นไปตามหลักปฏิบัติที่ดีที่องค์กรระหว่างประเทศ เช่น WHO และ World Bank แนะนำ และยังนำมาซึ่งผลกระทบด้านลบต่ออุตสาหกรรมยาสูบทั้งหมด ซึ่งรวมถึงผู้ผลิตในประเทศที่รัฐบาลพยายามใช้โครงสร้างภาษีออกมาปกป้อง ในขณะที่รายได้ของรัฐเองก็ลดลงไปปีละเกือบ 2 หมื่นล้านบาท ทั้งๆ ที่คนสูบบุหรี่อาจไม่ได้ลดลงเลย เพียงหันไปหาสินค้าทดแทนบุหรี่ที่มีราคาถูกกว่าเพราะไม่ได้เสียภาษีเท่านั้น

รองศาสตราจารย์ ดร. ภัทรกิตติ์ กล่าวต่อว่า คงถึงเวลาแล้วที่ต้องหันมาให้ความสำคัญกับการสร้างสมดุลระหว่างวัตถุประสงค์ต่างๆ ของการเก็บภาษียาสูบ มากกว่าที่จะให้ความสำคัญกับการปกป้องผู้ประกอบการในประเทศเพียงอย่างเดียว โดยจากรายงานการวิจัยเรื่องนโยบายโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เหมาะสมกับประเทศไทย ปี 2564 ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ก็ยังสรุปไว้แล้วว่า

เครื่องมือภาษีนั้นเป็นเครื่องมือที่ไม่เหมาะสมในการปกป้องผู้ผลิตในประเทศ หรือกล่าวคือไม่มีทางเป็นไปได้ที่รัฐจะสามารถแทรกแซงตลาดเพื่อปกป้องผู้ประกอบการในประเทศได้ ตัวอย่างก็มีให้เห็นอยู่รอบโลก ดังนั้น รัฐควรหันมาสร้างสมดุลของนโยบายภาษียาสูบใหม่ โดยเซตซีโร่โครงสร้างภาษียาสูบ ด้วยการปรับโครงสร้างภาษียาสูบให้มีรากฐานเข้มแข็งและเป็นไปตามหลักสากล

โดยแนวทางการดำเนินการดังกล่าวที่น่าสนใจมาจาก รายงานการประเมินระบบภาษีบุหรี่ที่เรียกว่า Cigarette Tax Scorecard ปี 2567 ภายใต้โครงการในสังกัดมหาวิทยาลัยแห่งอิลลินอยส์ ที่เมืองชิคาโก ประเทศสหรัฐอเมริกา (www.tobacconomics.org) ที่เพิ่งเปิดเผยออกมาเร็วๆ นี้ ซึ่งประเมินโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ทั่วโลก โดยใช้ข้อมูลการเก็บภาษีบุหรี่ขององค์การอนามัยโลก ในภาพรวมนั้น ประเทศไทยได้คะแนนรวมเพียง 1.88 จากคะแนนเต็ม 5 อยู่ในอันดับค่อนข้างต่ำที่ 100 จาก 174 ประเทศ

ทั้งนี้ รายงานดังกล่าวใช้หลักเกณฑ์การจัดอันดับ 4 ด้าน โดยประเทศไทยสามารถทำคะแนนได้ดีในด้านสัดส่วนภาระภาษีและระดับราคาของบุหรี่ แต่คะแนนในด้านโครงสร้างภาษี (Tax structure) และการเปลี่ยนแปลงของราคาเมื่อเปรียบเทียบกับรายได้ (Affordability) กลับอยู่ในระดับที่ต่ำ แม้ว่าประเทศไทยจะมีการขึ้นภาษีบุหรี่เฉลี่ยเป็นประจำและเพิ่งมีการปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไปเมื่อเดือนตุลาคม 2564

การมีโครงสร้างภาษีบุหรี่ที่ได้คะแนนต่ำก็อาจเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ได้คะแนนต่ำในด้านราคาบุหรี่เมื่อเทียบกับรายได้ตามมา เพราะโครงสร้างภาษีบุหรี่ที่มีช่องโหว่จะยิ่งเป็นการส่งเสริมให้ผู้ประกอบการหันมาแข่งขันลดราคาบุหรี่หรือผลิตสินค้าตัวใหม่ที่มีราคาถูกลงเรื่อยๆ

สำหรับจุดด้อยของโครงสร้างภาษียาสูบไทยคือ การแบ่งอัตราภาษีตามมูลค่าออกเป็น 2 ขั้น ซึ่งรายงานฯ เห็นว่า เป็นอุปสรรคที่สำคัญที่สุดต่อการจัดเก็บภาษียาสูบ เพราะไม่ว่าจะใช้ระบบภาษีแบบใดแต่หากมีการเก็บภาษีหลายอัตราแล้ว จะได้แค่ 1 คะแนน จาก 5 คะแนนเท่านั้น เพราะโครงสร้างภาษีหลายอัตราจะจูงใจให้ผู้ประกอบการบุหรี่แข่งขันกันผลิตและขายบุหรี่ราคาถูกจนบั่นทอนประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษีบุหรี่ลง ทำให้ไทยได้แค่ 1 คะแนน เช่นเดียวกับบังกลาเทศ อินเดีย พม่า เนปาล ปากีสถาน และศรีลังกา เป็นต้น

ดังนั้น กระทรวงการคลังควรเร่งแก้ไขโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เป็นปัญหามายาวนานกว่า 7 ปีแล้ว แต่ยังหาข้อสรุปไม่ได้ โดยหากประเทศไทยยกเลิกการเก็บภาษีมูลค่าแบบ 2 อัตรา และเปลี่ยนมาใช้อัตราภาษีมูลค่าอัตราเดียวในระดับที่ไม่สูงมากนัก เช่น อัตราภาษีมูลค่าที่ร้อยละ 25-26 ของราคาขายปลีก จะทำให้ประเทศไทยได้คะแนนเพิ่มขึ้นจาก 1 คะแนน เป็น 4 คะแนน เช่นเดียวกับประเทศที่เป็นตัวอย่างที่ดีในเรื่องของโครงสร้างภาษียาสูบ อาทิ เยอรมนี เกาหลีใต้ สิงคโปร์ แคนาดา นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร และฟิลิปปินส์

นอกจากนี้ยังจะช่วยให้เกิดความสมดุลระหว่าง 3 วัตถุประสงค์หลักของการใช้นโยบายภาษียาสูบ คือ ช่วยสร้างรายได้ภาษีเข้ารัฐ ลดปริมาณคนสูบ และช่วยให้ผู้ประกอบการสามารถแข่งขันกันได้อย่างเสรีภายใต้ราคาที่หลากหลาย ลดการแข่งขันด้านราคาในกลุ่มบุหรี่ราคาถูกหรือต่ำกว่า 72 บาทต่อซอง ที่ไม่ว่าจะเป็นผู้ผลิตหรือผู้นำเข้าก็ลงมาเล่นในตลาดล่างนี้เพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษีในอัตราที่สูงจนนำมาซึ่งส่วนแบ่งทางการตลาดที่ลดลงของผู้ประกอบการในประเทศในท้ายที่สุด

อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจปรับโครงสร้างภาษียาสูบครั้งนี้ไม่ใช่เรื่องยาก โครงสร้างแบบอัตราเดียวเป็นแนวทางที่ดีที่สุดและเป็นสากลตามรายงาน Cigarette Tax Scorecard (2567) โดยนอกจากจะช่วยลดการบริโภคยาสูบและสร้างรายได้ภาษีให้รัฐได้ดีกว่าตลอด 7 ปีที่ผ่านมาแล้ว ยังน่าจะช่วยให้ผู้ประกอบการทุกรายสามารถประกอบธุรกิจได้อย่างเป็นธรรมและกำหนดกลยุทธ์ธุรกิจได้อย่างเหมาะสมและยั่งยืน แต่ถ้าเลือกโครงสร้างภาษี 3 เทียร์ ก็จะทำให้ไทยลงไปอยู่ในกลุ่มเดียวกับประเทศที่ระดับการพัฒนาต่ำ และอาจทำให้ปัญหาในปัจจุบันแย่ลงไปอีก