หนี้สาธารณะ กู้จากไหน รัฐบาลไทยเป็นหนี้ใครบ้าง?

• หลายคนสงสัยและอยากรู้ว่า หนี้สาธารณะ หรือเงินกู้ของภาครัฐนั้นกู้มาจากไหน รัฐไทยเป็นหนี้ใครอยู่บ้าง
• ณ เดือนเมษายน 2564 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะคงค้าง 8,593,834.20 ล้านบาท คิดเป็น 54.91 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี และหนี้สาธารณะกำลังจะเพิ่มขึ้นจากการกู้เงินรอบใหม่
• หนี้สาธารณะของไทยจำแนกเป็นหนี้ภายในประเทศ 98.14 เปอร์เซ็นต์ และหนี้ต่างประเทศ 1.86 เปอร์เซ็นต์ มาดูกันว่าหนี้เหล่านี้กู้มาจากไหนบ้าง

คำว่า ‘หนี้สาธารณะ’ เป็นหนึ่งในคำคุ้นหูแห่งยุคสมัยที่กำลังอยู่ในความสนใจของประชาชน หลังจากมีข่าวรัฐบาลออก พ.ร.ก.กู้เงินเพิ่มเติม 5 แสนล้าน ซึ่งจะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอีกจนสูงเกินเพดาน

การที่ได้ยินคำว่า ‘กู้เงิน’ หรือ ‘เงินกู้’ จากภาครัฐบ่อยๆ ก็ทำหลายคนสงสัยและอยากรู้กันว่า หนี้สาธารณะ หรือเงินกู้ของภาครัฐนั้นกู้มาจากไหน รัฐไทยเป็นหนี้ใครอยู่บ้าง?

สำหรับใครที่สงสัยอยากรู้เรื่องนี้เหมือนกัน ไทยรัฐออนไลน์อาสาค้นหาคำตอบมาให้แล้ว

องค์ประกอบหนี้สาธารณะของไทย

ณ เดือนเมษายน 2564 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะคงค้าง 8,593,834.20 ล้านบาท คิดเป็น 54.91 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี

องค์ประกอบของหนี้สาธารณะจำแนกตามภาคส่วนที่ก่อหนี้ ดังนี้

1. หนี้รัฐบาล 7,532,356.14 ล้านบาท คิดเป็น 87.65 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด แบ่งออกเป็น

-รัฐบาลกู้โดยตรง 6,818,964.72 ล้านบาท คิดเป็น 79.35 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

-รัฐบาลกู้เพื่อชดใช้ความเสียหายของหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (Financial Institutions Development Fund: FIDF) 713,391.42 ล้านบาท คิดเป็น 8.30 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

-เงินกู้ล่วงหน้าเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ 50,605.00 ล้านบาท คิดเป็น 0.59 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

2. หนี้รัฐวิสาหกิจ 768,891.86 ล้านบาท คิดเป็น 8.95 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะของหนี้สาธารณะทั้งหมด

3. หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ (รัฐบาลค้ำประกัน) 285,539.57 ล้านบาท คิดเป็น 3.32 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

4. หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) 0 บาท คิดเป็น 0 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

5. หนี้หน่วยงานของรัฐ 7,226.63 ล้านบาท คิดเป็น 0.08 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

สัดส่วนหนี้ในประเทศ-หนี้ต่างประเทศ

เนื่องจากหนี้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศและหนี้จากแหล่งเงินกู้ต่างประเทศ นำมาซึ่งความเสี่ยงที่เกิดจากความผันผวนของค่าเงิน และจะต้องรับเงื่อนไขต่างๆ ที่เจ้าหนี้กำหนด ดังนั้นในกรอบวินัยการเงินการคลังของไทยจึงมีข้อกำหนดเกี่ยวกับหนี้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศว่า

-หนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต้องไม่เกิน 10 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

-ภาระหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต้องไม่เกิน 5 เปอร์เซ็นต์ของรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ

ณ เดือนเมษายน 2564 หนี้สาธารณะของไทยเป็นหนี้ต่างประเทศ 159,775.70 ล้านบาท และหนี้ในประเทศ 8,434,058.50 ล้านบาท

คิดเป็นสัดส่วนหนี้ต่างประเทศ 1.86 เปอร์เซ็นต์ และหนี้ในประเทศ 98.14 เปอร์เซ็นต์

มาดูรายละเอียดว่า ภาคส่วนไหนก่อหนี้ต่างประเทศจำนวนเท่าไรกันบ้าง

1. หนี้รัฐบาล (รัฐบาลกู้โดยตรง) 110,150.25 ล้านบาท คิดเป็น 68.94 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด

2. หนี้รัฐวิสาหกิจ 49,555 ล้านบาท คิดเป็น 31.01 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด

3. หนี้รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) 70.45 ล้านบาท คิดเป็น 0.045 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด

หนี้ต่างประเทศ กู้มาจากไหน

ก่อนจะไปถึงคำตอบว่าเราเป็นหนี้ประเทศไหน หรือเป็นหนี้ใครอยู่บ้าง ต้องขอบอกก่อนว่า แหล่งเงินกู้ที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้หมายถึงแหล่งเงินกู้ที่ประเทศไทยเรายังมีหนี้คงค้างอยู่เท่านั้น ไม่ได้นับแหล่งเงินกู้ที่เคยกู้และชำระหนี้ครบแล้ว

หนี้ต่างประเทศที่เรามีอยู่ในตอนนี้เป็นหนี้ที่กู้ยืมมาในสกุลเงิน 2 สกุลหลัก คือ ดอลลาร์สหรัฐ กับเยนของญี่ปุ่น และมีสกุลอื่นอีกเพียงเล็กน้อย แต่ในข้อมูลของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ที่จำแนกหนี้สาธารณะตามแหล่งเงินกู้ระบุสกุลเงินไว้สกุลเดียวเท่านั้น คือ ดอลลาร์สหรัฐ

แหล่งเงินกู้ต่างประเทศ หรือเจ้าหนี้ต่างชาติของไทย มีอยู่หลักๆ 5 แหล่ง ใน 3 ประเภทแหล่งเงิน ดังนี้

1. สถาบันการเงินระหว่างประเทศ

1.1 ธนาคารโลก จำนวน 791.50 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง

1.2 ธนาคารพัฒนาเอเชีย จำนวน 976.97 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นหนี้รัฐบาลกู้โดยตรง

2. รัฐบาลต่างประเทศ

2.1 องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency: JICA) จำนวน 2,915.78 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แบ่งเป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 1,707.68 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) 1,208.10 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

2.2 สถาบันเครดิตเพื่อการบูรณะและพัฒนาแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน (KfW) จำนวน 6.72 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งหมดเป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน)

2.3 อื่นๆ จำนวน 4.65 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งหมดเป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง

3. ตลาดเงินทุนต่างประเทศ จำนวน 293.81 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งหมดเป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลไม่ค้ำประกัน)

หนี้ในประเทศ ใครเป็นเจ้าหนี้

มาต่อที่หนี้ในประเทศ ซึ่งเป็นหนี้ส่วนใหญ่ คิดเป็น 98.14 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

พอเปลี่ยนมาพูดถึงหนี้ภายในประเทศ เราจะเจอคำเรียกที่มาของเงินกู้ไม่เหมือนที่มาของเงินกู้จากต่างประเทศ นั่นคือจะไม่ค่อยได้ยินคำว่า ‘แหล่งเงินกู้’ แต่จะได้ยินคำว่า ‘เครื่องมือการกู้’ มาแทน ซึ่งมีเหตุผลของการใช้คำอยู่

การกู้เงินภายในประเทศมีเครื่องมือการกู้ คือ ตราสารหนี้, การกู้เบิกเงินเกินบัญชี และสัญญากู้ยืมเงิน

เครื่องมือหลักที่ภาครัฐใช้คือ ตราสารหนี้ อ้างอิงตามที่เจ้าหน้าที่เศรษฐกรของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ให้ข้อมูลว่า “ใช้ตราสารหนี้ประเภทพันธบัตรเป็นส่วนมาก”

ตราสารหนี้มีหลายประเภท ได้แก่

1.ตราสารหนี้รัฐบาล ออกโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง

-ตั๋วเงินคลัง (Treasury Bills)

-ตั๋วสัญญาใช้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ (Debt Restructuring Bills)

-พันธบัตรรัฐบาล (Government Bonds)

-พันธบัตรออมทรัพย์ (Government Savings Bonds)

2. พันธบัตรรัฐวิสาหกิจ (State-Owned Enterprise Bonds) ออกโดยรัฐวิสาหกิจที่ต้องการกู้เงิน เช่น พันธบัตรการรถไฟแห่งประเทศไทย พันธบัตรการไฟฟ้านครหลวง พันธบัตรองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น

3. พันธบัตรธนาคารแห่งประเทศไทย ออกโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ซึ่งแบ่งออกเป็นหลายประเภท

4. พันธบัตรกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ออกโดยกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ เพื่อวัตถุประสงค์ในการแก้ไขฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคง

อย่างที่บอกในข้อมูลชุดแรกๆ ว่า ภาคที่ก่อหนี้มากที่สุดคือ รัฐบาล และเครื่องมือการกู้เงินที่รัฐบาลใช้เป็นหลักก็คือการออกตราสารหนี้ การกู้เงินก้อนใหญ่แต่ละครั้ง สบน. จะกระจายใช้ตราสารหนี้ประเภทต่างๆ และเครื่องมืออื่นตามความเหมาะสมในแต่ละสถานการณ์ แต่ที่ใช้มากที่สุด คิดเป็นสัดส่วนกว่าครึ่งของตราสารหนี้ทั้งหมดก็คือพันธบัตรรัฐบาล

ด้วยความที่ตราสารหนี้นั้นจำหน่ายเป็นการทั่วไป ทั้งประชาชน บุคคลทั่วไป บริษัทเอกชน กองทุน องค์กรไม่แสวงหาผลกำไร หรือใครก็สามารถลงทุนในตราสารหนี้ได้ ดังนั้น สำหรับหนี้สาธารณะในส่วนที่เป็นหนี้ในประเทศ เราจึงระบุได้ยากว่าใครเป็นเจ้าหนี้ของรัฐอยู่จำนวนเท่าใด

ตามข้อมูลยอดคงค้างตราสารหนี้ภาครัฐในประเทศไทย เผยแพร่โดยธนาคารแห่งประเทศไทย ระบุว่ากลุ่มผู้ถือตราสารหนี้หลักๆ เรียงลำดับตามมูลค่าตราสารหนี้ที่ถือ ได้แก่ ธนาคารพาณิชย์, Contractual Savings Funds (ประกอบด้วย กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ สำนักงานประกันสังคม ข), บริษัทประกัน, สถาบันการเงินอื่นๆ, ธนาคารแห่งประเทศไทย และ กองทุนรวม

ด้วยความที่ยากจะระบุจำแนกแจกแจงและเปิดเผยว่าองค์กรไหน กองทุนไหน หรือบุคคลรายย่อยคนใดถือตราสารหนี้อยู่จำนวนเท่าใด หนี้ในประเทศจึงไม่จำแนกตามแหล่งเงินกู้ และไม่เรียกที่มาของเงินกู้ว่า ‘แหล่งเงินกู้’ เหมือนหนี้ต่างประเทศ แต่จะจำแนกตามเครื่องมือที่ใช้กู้เงิน และเรียกว่า ‘เครื่องมือการกู้’ อย่างที่กล่าวไป

โดยสรุป การจะตอบคำถามที่ว่า หนี้สาธารณะกู้มาจากไหน รัฐบาลไทยเป็นลูกหนี้ใครบ้าง? จึงระบุได้ชัดเพียงแหล่งเงินกู้ต่างประเทศ ซึ่งก็เป็นสัดส่วนที่น้อยมากในจำนวนเงินกู้ทั้งหมด ส่วนเงินกู้ในประเทศนั้นมีเจ้าหนี้จำนวนมากมาย ทั้งนิติบุคคลและบุคคลธรรมดาที่เข้าไปเป็นเจ้าหนี้โดยการซื้อตราสารหนี้ประเภทต่างๆ ของภาครัฐ 

รวมถึงบุคคลทั่วไปอย่างเราๆ ท่านๆ เอง ใครที่ถือพันธบัตร หรือตราสารหนี้ประเภทใดๆ อยู่ ก็แปลว่าคุณเป็นเจ้าหนี้คนหนึ่งในมวลหนี้สาธารณะก้อนมหึมามหาศาลนี้.


อ้างอิง:
pdmo.go.th
mof.go.th
bot.or.th